《建立國(guó)家公園體制總體方案》

國(guó)家公園是指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。建立國(guó)家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)，是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)于推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用，促進(jìn)人與自然和諧共生，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，具有極其重要的意義。為加快構(gòu)建國(guó)家公園體制，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際有益做法，立足我國(guó)國(guó)情，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)大大總書記系列重要講話精神和治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制，健全法治保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制，建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系。

（二）基本原則

——科學(xué)定位、整體保護(hù)。堅(jiān)持將山水林田湖草作為一個(gè)生命共同體，統(tǒng)籌考慮保護(hù)與利用，對(duì)相關(guān)自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組，合理確定國(guó)家公園的范圍。按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，對(duì)國(guó)家公園實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。

——合理布局、穩(wěn)步推進(jìn)。立足我國(guó)生態(tài)保護(hù)現(xiàn)實(shí)需求和發(fā)展階段，科學(xué)確定國(guó)家公園空間布局。將創(chuàng)新體制和完善機(jī)制放在優(yōu)先位置，做好體制機(jī)制改革過程中的銜接，成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè)，有步驟、分階段推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)。

——國(guó)家主導(dǎo)、共同參與。國(guó)家公園由國(guó)家確立并主導(dǎo)管理。建立健全政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與國(guó)家公園保護(hù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，探索社會(huì)力量參與自然資源管理和生態(tài)保護(hù)的新模式。加大財(cái)政支持力度，廣泛引導(dǎo)社會(huì)資金多渠道投入。

（三）主要目標(biāo)。建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制，交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決，國(guó)家重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性得到有效保護(hù)，形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的新體制新模式，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，保障國(guó)家生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

到2020年，建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國(guó)家公園，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制基本建立，國(guó)家公園總體布局初步形成。到2030年，國(guó)家公園體制更加健全，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制更加完善，保護(hù)管理效能明顯提高。

二、科學(xué)界定國(guó)家公園內(nèi)涵

（四）樹立正確國(guó)家公園理念。堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一。建立國(guó)家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來。國(guó)家公園堅(jiān)持世代傳承，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。堅(jiān)持國(guó)家代表性。國(guó)家公園既具有極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，又擁有獨(dú)特的自然景觀和豐富的科學(xué)內(nèi)涵，國(guó)民認(rèn)同度高。國(guó)家公園以國(guó)家利益為主導(dǎo)，堅(jiān)持國(guó)家所有，具有國(guó)家象征，代表國(guó)家形象，彰顯中華文明。堅(jiān)持全民公益性。國(guó)家公園堅(jiān)持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)。鼓勵(lì)公眾參與，調(diào)動(dòng)全民積極性，激發(fā)自然保護(hù)意識(shí)，增強(qiáng)民族自豪感。

（五）明確國(guó)家公園定位。國(guó)家公園是我國(guó)自然保護(hù)地最重要類型之一，屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。國(guó)家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。

（六）確定國(guó)家公園空間布局。制定國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)代表性、面積適宜性和管理可行性，明確國(guó)家公園準(zhǔn)入條件，確保自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)具有國(guó)家代表性、典型性，確保面積可以維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過程、功能的完整性，確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位，管理上具有可行性。研究提出國(guó)家公園空間布局，明確國(guó)家公園建設(shè)數(shù)量、規(guī)模。統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，合理劃定單個(gè)國(guó)家公園范圍。國(guó)家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類型。

（七）優(yōu)化完善自然保護(hù)地體系。改革分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)地保護(hù)管理效能進(jìn)行評(píng)估，逐步改革按照資源類型分類設(shè)置自然保護(hù)地體系，研究科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)，理清各類自然保護(hù)地關(guān)系，構(gòu)建以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系。進(jìn)一步研究自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地功能定位。

三、建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制

（八）建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。整合相關(guān)自然保護(hù)地管理職能，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制、自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源監(jiān)管體制改革，由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國(guó)家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)。

國(guó)家公園設(shè)立后整合組建統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，履行國(guó)家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營(yíng)管理、社會(huì)參與管理、宣傳推介等職責(zé)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣爸苓吷鐓^(qū)關(guān)系。可根據(jù)實(shí)際需要，授權(quán)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)履行國(guó)家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)。

（九）分級(jí)行使所有權(quán)。統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)功能重要程度、生態(tài)系統(tǒng)效應(yīng)外溢性、是否跨省級(jí)行政區(qū)和管理效率等因素，國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使。其中，部分國(guó)家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，其他的委托省級(jí)政府代理行使。條件成熟時(shí)，逐步過渡到國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。

按照自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法，國(guó)家公園可作為獨(dú)立自然資源登記單元，依法對(duì)區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，實(shí)現(xiàn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確。

（十）構(gòu)建協(xié)同管理機(jī)制。合理劃分中央和地方事權(quán)，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、相互配合的國(guó)家公園中央和地方協(xié)同管理機(jī)制。中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的，地方政府根據(jù)需要配合國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)做好生態(tài)保護(hù)工作。省級(jí)政府代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的，中央政府要履行應(yīng)有事權(quán)，加大指導(dǎo)和支持力度。國(guó)家公園所在地方政府行使轄區(qū)（包括國(guó)家公園）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)。

（十一）建立健全監(jiān)管機(jī)制。相關(guān)部門依法對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行指導(dǎo)和管理。健全國(guó)家公園監(jiān)管制度，加強(qiáng)國(guó)家公園空間用途管制，強(qiáng)化對(duì)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)等工作情況的監(jiān)管。完善監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系和技術(shù)體系，定期對(duì)國(guó)家公園開展監(jiān)測(cè)。構(gòu)建國(guó)家公園自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及統(tǒng)計(jì)分析平臺(tái)。加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)狀況、環(huán)境質(zhì)量變化、生態(tài)文明制度執(zhí)行情況等方面的評(píng)價(jià)，建立第三方評(píng)估制度，對(duì)國(guó)家公園建設(shè)和管理進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。建立健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，建立舉報(bào)制度和權(quán)益保障機(jī)制，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，接受各種形式的監(jiān)督。

四、建立資金保障制度

（十二）建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制。立足國(guó)家公園的公益屬性，確定中央與地方事權(quán)劃分，保障國(guó)家公園的保護(hù)、運(yùn)行和管理。中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國(guó)家公園支出由中央政府出資保障。委托省級(jí)政府代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國(guó)家公園支出由中央和省級(jí)政府根據(jù)事權(quán)劃分分別出資保障。加大政府投入力度，推動(dòng)國(guó)家公園回歸公益屬性。在確保國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)和公益屬性的前提下，探索多渠道多元化的投融資模式。

（十三）構(gòu)建高效的資金使用管理機(jī)制。國(guó)家公園實(shí)行收支兩條線管理，各項(xiàng)收入上繳財(cái)政，各項(xiàng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，并負(fù)責(zé)統(tǒng)一接受企業(yè)、非政府組織、個(gè)人等社會(huì)捐贈(zèng)資金，進(jìn)行有效管理。建立財(cái)務(wù)公開制度，確保國(guó)家公園各類資金使用公開透明。

五、完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度

（十四）健全嚴(yán)格保護(hù)管理制度。加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)，做好自然資源本底情況調(diào)查和生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)，統(tǒng)籌制定各類資源的保護(hù)管理目標(biāo)，著力維持生態(tài)服務(wù)功能，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)堅(jiān)持以自然恢復(fù)為主，生物措施和其他措施相結(jié)合。嚴(yán)格規(guī)劃建設(shè)管控，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)不符合保護(hù)和規(guī)劃要求的各類設(shè)施、工礦企業(yè)等逐步搬離，建立已設(shè)礦業(yè)權(quán)逐步退出機(jī)制。

（十五）實(shí)施差別化保護(hù)管理方式。編制國(guó)家公園總體規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃，合理確定國(guó)家公園空間布局，明確發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接。按照自然資源特征和管理目標(biāo)，合理劃定功能分區(qū)，實(shí)行差別化保護(hù)管理。重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域內(nèi)居民要逐步實(shí)施生態(tài)移民搬遷，集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人意見基礎(chǔ)上，優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn)，由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。其他區(qū)域內(nèi)居民根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)施生態(tài)移民搬遷或?qū)嵭邢鄬?duì)集中居住，集體土地可通過合作協(xié)議等方式實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一有效管理。探索協(xié)議保護(hù)等多元化保護(hù)模式。

（十六）完善責(zé)任追究制度。強(qiáng)化國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)主體責(zé)任，明確當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門的相應(yīng)責(zé)任。嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)開發(fā)礦產(chǎn)資源或其他項(xiàng)目、偷排偷放污染物、偷捕盜獵野生動(dòng)物等各類環(huán)境違法犯罪行為。嚴(yán)格落實(shí)考核問責(zé)制度，建立國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成效考核評(píng)估制度，全面實(shí)行環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制。對(duì)違背國(guó)家公園保護(hù)管理要求、造成生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境嚴(yán)重破壞的要記錄在案，依法依規(guī)嚴(yán)肅問責(zé)、終身追責(zé)。

六、構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度

（十七）建立社區(qū)共管機(jī)制。根據(jù)國(guó)家公園功能定位，明確國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界，相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)要符合國(guó)家公園總體規(guī)劃和管理要求，并征得國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)同意。周邊社區(qū)建設(shè)要與國(guó)家公園整體保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)通過簽訂合作保護(hù)協(xié)議等方式，共同保護(hù)國(guó)家公園周邊自然資源。引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪?guó)家公園周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。

（十八）健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，健全國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策。鼓勵(lì)受益地區(qū)與國(guó)家公園所在地區(qū)通過資金補(bǔ)償?shù)确绞浇M向補(bǔ)償關(guān)系。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評(píng)估，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用的監(jiān)督管理。鼓勵(lì)設(shè)立生態(tài)管護(hù)公益崗位，吸收當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國(guó)家公園保護(hù)管理和自然環(huán)境教育等。

（十九）完善社會(huì)參與機(jī)制。在國(guó)家公園設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行、管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，以及生態(tài)保護(hù)、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用瘛＜覍W(xué)者、企業(yè)、社會(huì)組織等積極參與。鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國(guó)家公園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。建立健全志愿服務(wù)機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。依托高等學(xué)校和企事業(yè)單位等建立一批國(guó)家公園人才教育培訓(xùn)基地。

七、實(shí)施保障

（二十）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組要加強(qiáng)指導(dǎo)，各地區(qū)各有關(guān)部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明體制改革的精神，深刻認(rèn)識(shí)建立國(guó)家公園體制的重要意義，把思想認(rèn)識(shí)和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院重要決策部署上來，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任主體，細(xì)化任務(wù)分工，密切協(xié)調(diào)配合，形成改革合力。

（二十一）完善法律法規(guī)。在明確國(guó)家公園與其他類型自然保護(hù)地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國(guó)家公園的法律法規(guī)，明確國(guó)家公園功能定位、保護(hù)目標(biāo)、管理原則，確定國(guó)家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責(zé)，研究制定國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)等配套法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。制定國(guó)家公園總體規(guī)劃、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)協(xié)調(diào)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、訪客管理等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和自然資源調(diào)查評(píng)估、巡護(hù)管理、生物多樣性監(jiān)測(cè)等技術(shù)規(guī)程。

（二十二）加強(qiáng)輿論引導(dǎo)。正確解讀建立國(guó)家公園體制的內(nèi)涵和改革方向，合理引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，推動(dòng)形成社會(huì)共識(shí)。準(zhǔn)確把握建立國(guó)家公園體制的核心要義，進(jìn)一步突出體制機(jī)制創(chuàng)新。加大宣傳力度，提升宣傳效果。培養(yǎng)國(guó)家公園文化，傳播國(guó)家公園理念，彰顯國(guó)家公園價(jià)值。

（二十三）強(qiáng)化督促落實(shí)。綜合考慮試點(diǎn)推進(jìn)情況，適當(dāng)延長(zhǎng)建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)時(shí)間。本方案出臺(tái)后，試點(diǎn)省市要按照本方案和已經(jīng)批復(fù)的試點(diǎn)方案要求，繼續(xù)探索創(chuàng)新，扎實(shí)抓好試點(diǎn)任務(wù)落實(shí)工作，認(rèn)真梳理總結(jié)有效模式，提煉成功經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)程序明確后，由國(guó)家公園主管部門組織對(duì)試點(diǎn)情況進(jìn)行評(píng)估，研究正式設(shè)立國(guó)家公園，按程序報(bào)批。各地區(qū)各部門不得自行設(shè)立或批復(fù)設(shè)立國(guó)家公園。適時(shí)對(duì)自行設(shè)立的各類國(guó)家公園進(jìn)行清理。各有關(guān)部門要對(duì)本方案落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤分析和督促檢查，及時(shí)解決實(shí)施中遇到的問題，重大問題要及時(shí)向黨中央、國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告。